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Kontratazio publiko sozialki arduratsua

Mota
Gertakariak. Adierazpen publikoak
Data
2021 Urria 6

ALDEE kezkatuta dago kontratazio-eredu berriek gure sektore profesionalean dituzten inplikazioengatik, gero eta protagonismo handiagoa baitute kanporatzeetan, eta inplikatutako eragile guztiekin elkarrizketa ezartzearen aldeko apustua egiten ari da, sozialki arduratsua den kontratazio publikoa errazteko. Gure gogoetak partekatzea merezi duela uste dugu, eta horregatik partekatzen dugu Thinkepi hau.

Gure sektore profesionaleko egungo kontratazio-ereduak lanbidea ulertzeko eta jarduteko modu berriak zehazten ari dira. ALDEE kezkatuta dago eredu berri horiek eragin ditzaketen ondorioekin, eta, uste dugu, gure gogoetak partekatzea merezi duela, eta horregatik jaso dugu hemen, bere horretan, Fernando Juarez ALDEEko presidentearen Thinkepi ohar hau, irailaren 14an Iwetelen argitaratu dena.

 

Contratación pública socialmente responsable

Fernando Juarez Urquijo
Responsable de la Biblioteca de Muskiz
Presidente de ALDEE
Miembro del Grupo Thinkepi
Publicado en Iwetel, foro para profesionales de bibliotecas y documentación
 
 
Comentábamos en un Thinkepi anterior1 que estamos a las puertas de un relevo generacional en los servicios GLAM públicos (bibliotecas, archivos, museos, centros de documentación) y que el panorama que nos adelantan los actuales modelos de contratación auguran un aumento del número de externalizaciones. Es previsible la incorporación de una cohorte de nuevos profesionales que trabajarán para las diferentes administraciones sin ser empleados públicos y realizando, en muchas ocasiones, labores de carácter permanente.

Esta nota se va a centrar en la problemática de la contratación pública vía externalización, en la oportunidad que para promover la sostenibilidad, la equidad y la innovación tienen las administraciones públicas si utilizan su gran “poder de compra” con criterios de responsabilidad social y en el papel de las asociaciones profesionales en la regulación de nuevos ecosistemas laborales.
 
¿Hablamos?
En la recepción inaugural de las JEID192 organizadas por FESABID3 una persona se acercó para preguntarme si era el representante de ALDEE4 (acababa de estrenarme como presidente de la Asociación). Tras los saludos protocolarios hablamos distendidamente sobre nuestro (común) origen geográfico, los conocidos que compartíamos y sobre nuestras circunstancias laborales, ella con cargo de responsabilidad en una empresa privada dedicada a la gestión de archivos y centros de documentación, sobre todo públicos, yo funcionario en la administración local trabajando en una biblioteca pública. Tras unos minutos la conversación llegó al punto buscado: en su empresa estaban preocupadas porque no eran capaces de retener el capital humano (personas en las que invertían tiempo y dinero para mejorar sus conocimientos y habilidades pero que abandonaban la empresa buscando mejores ofertas laborales, casi siempre de las administraciones) y tenían problemas para encontrar relevo cualificado; se preguntaba si nuestra asociación podría ayudar orientando la formación hacia lo que el mercado (empresas y administraciones) demandaban. En ese punto comenté que, en mi opinión, su problema no era tanto de formación como de condiciones laborales y que desaparecería, en gran medida, con un aumento de sueldos. Ante mi simpleza (“Sí, claro, es evidente, pero hay que tener en cuenta las reglas del juego”) mi interlocutora decidió impartir un cursillo acelerado sobre licitaciones públicas.

¿A cuánto están los panes y los peces?
En las administraciones tenemos menos personal que hace treinta años a pesar de que ofertamos una mayor cantidad de servicios. ¿Panes y peces? No, el milagro se llama subcontratación de servicios y se está generalizando: los “compradores públicos” son los principales inversores en Europa y sus gastos representan ya el 14% del producto interior bruto de la UE. Se (pre)supone que a través de la externalización las administraciones mejoran su eficiencia, son más eficaces y reducen costes pero lo cierto es que sabemos poco5:
  • sobre la valoración que los ciudadanos hacen de la provisión de los servicios públicos y sus preferencias en cuanto a la prestación de los mismos por un ente público o privado.
  • sobre el grado de externalización de los servicios públicos que se ha alcanzado en España en la actualidad
  • sobre las condiciones en que las Administraciones públicas garantizan la calidad de los servicios externalizados a través de su seguimiento y control.
  • sobre los costes socioeconómicos a medio y largo plazo.
Mediante el uso estratégico de la externalización las administraciones aprovechan las capacidades de innovación de los proveedores para delegar la gestión de servicios no esenciales y enfocar esfuerzos a sus actividades nucleares. Se contratan sobre todo servicios que afectan a tareas que son intensivas en recursos humanos que no requieren alta cualificación, las altamente especializadas (bibliotecas, archivos, centros de documentación y museos funcionan gracias a profesionales cualificados), o las que están sujetas a cargas de trabajo que pueden ser fluctuantes y finalistas. Para elegir la mejor oferta se establecen unos criterios técnicos (cuya valoración depende de un juicio de valor), unas condiciones económicas (evaluables mediante la utilización de fórmulas) y unos mecanismos de ponderación que, sistemáticamente, otorgan más peso a los aspectos económicos. Si una empresa quiere ser competitiva tiene que rebajar sus costes y eso se consigue reduciendo trabajadores y salarios.

Mejorar servicios recortando gastos
Mejorar servicios recortando gastos: oxímoron perfecto. Esta manera de entender y aplicar la gestión pública buscando la flexibilidad y la eficacia incidiendo sistemáticamente en un recorte del gasto conduce, sin remedio, a minusvalorar las condiciones técnicas frente a las económicas (algo muy sensible cuando se realizan tareas especializadas); a la precariedad laboral y al descontento profesional; a la fuga de profesionales que dejarán las empresas en busca de mejores condiciones; al surgimiento de conflictos para corregir situaciones (sobre todo donde haya un mínimo de masa laboral que abra la puerta a la acción sindical) y a la preocupación de ciudadanos y administraciones por la discontinuidad en los servicios. Sí, el recorte de gastos a corto plazo se consigue pero sobre la mejora del servicio hay dudas razonables.
En su intento de mejorar ahorrando la administraciones están, sin pretenderlo, pauperizando profesionales y empresas, generando tensiones laborales, empeorando servicios y dañando el ecosistema informacional. La demanda que se planteó en el cóctel iba sobre formación en un entorno de alta volatilidad laboral, la respuesta que desde el mundo asociativo estamos buscando pasa por entender cómo funcionan los mecanismos de contratación para proponer y propiciar unas condiciones de externalización que beneficien a todas las partes implicadas.

Externalización e igualdad de condiciones: un poco de (cruda) realidad
Para elegir proveedores se establecen procesos de “compra” que garantizan la concurrencia empresarial en igualdad de condiciones. En los pliegos de licitación se recogen, de forma pormenorizada, tanto la descripción detallada de las condiciones de prestación y de las obligaciones que asume el contratista, como, muy importante, las prerrogativas de la administración (interpretación, resolución, etc.), que actúan como garantes de la correcta prestación del objeto de cada contrato. Al menos en teoría gana el contrato la mejor oferta: aquella que ofrece un buen equilibrio entre calidad y precio.
 
Quien externaliza matiza aspectos técnicos (exige perfiles, titulaciones, servicios a cubrir, horarios...) y económicos (establece el techo de gasto tras calcular un importe que garantiza margen de beneficio empresarial y pago de salarios que, sin igualar los que perciben “los trabajadores de la casa”, cumplen todos los requisitos del mercado laboral) remitiendo al “convenio del sector” para regular el marco laboral a aplicar. La inexistencia de un convenio propio en nuestro sector deja abierta, de manera legal, la posibilidad a que las empresas compitan en una licitación con marcos laborales diferentes (oficinas y despachos, ocio, intervención social, artes gráficas...). Si, además, no se establecen puntuaciones mínimas en el apartado técnico ni se limitan los porcentajes de rebaja en el precio, el resultado es que el actual mecanismo favorece a las empresas “más baratas”. Ser barato se consigue adelgazando márgenes de beneficio, gastos de gestión y sobre todo, un gasto de personal condicionado por el convenio laboral a aplicar. Esta discrecionalidad condiciona las ofertas, desvirtúa las valoraciones y permite las desigualdades.

En una Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 15/54706 dirigida a la Consejería de Hacienda y Administración Pública se afirma que la externalización de la acción administrativa no es objeto de sopesado análisis previo a la adopción de la decisión sobre la misma, así como que tampoco es producto de una planificación y diseño en su implementación y que, ciertamente, es deficitaria en su fase de seguimiento (control y evaluación), circunstancia que contrasta con el amplio uso que de esta figura se hace por parte de los distintos entes que conforman el sector público, de amplia presencia en los diversos ámbitos de la acción pública (sanidad, educación, servicios sociales, obras públicas, protección civil, etc.). Las administraciones carecen de un modelo de externalización que estandarice el proceso de esta técnica de gestión en sus sucesivas fases de adopción, implementación y seguimiento.

Puede suceder, y sucede7, que una administración generosa a la hora de dotar económicamente una licitación (consignando unas cantidades que cubran gastos de gestión, permitan beneficio empresarial y salario digno) pero ¿descuidada? en la redacción de los mecanismos de ponderación facilite que una empresa que en el apartado técnico obtenga 14,75 sobre 40 puntos (un 3,6 sobre 10) consiga superar a otra empresa que sea valorada técnicamente con un 32 sobre 40 (8 puntos) gracias a una reducción en la oferta económica del 40% sobre la cantidad que la administración considera correcta para realizar el servicio (un 30% más barata que su rival). Es probable que las personas propuestas por ambas empresas estén bien cualificadas para desempeñar el trabajo aunque, obviamente, lo que percibirán a final de mes sea sustancialmente diferente. Sí, la administración ha conseguido ahorrar optando por una contratación que sus propios técnicos han calificado como deficiente (3,6 sobre 10), premiando a una empresa que paga peor a sus trabajadores (aunque es cierto que aplica un convenio laboral legal) y desestimando, por poco “competitivas”, empresas que con una valoración técnica superior intentan mejorar las condiciones salariales de sus profesionales (con convenios laborales más favorables).

Saber hacer
Para garantizar la viabilidad y sostenibilidad de los servicios públicos las administraciones buscan, en teoría, el saber hacer de la iniciativa privada; en la práctica las actuales políticas de externalización penalizan a las empresas que cuidan el know how (estableciendo condiciones laborales que permitan retener a esos profesionales especializados e invertir en su formación) y premia a empresas con estrategias de bajo precio.

El detonante de los 229 días de huelga de Ubik (Tabakalera) en 2019 se encuentra en unos pliegos de condiciones que permitieron situaciones como la descrita. Una de las soluciones aplicadas para reconducir la situación8 fue volver a licitar el servicio asumiendo las mejoras laborales pactadas entre los trabajadores y la empresa adjudicataria (incremento salarial del 32,3%, una jornada inferior a la que desempeñaban antes del conflicto, mejoras en la relación con los turnos de trabajo, especialmente los fines de semana) y articulando mecanismos -se estableció un convenio de referencia al que tendrían que ceñirse las empresas- para evitar los problemas derivados de la falta de un convenio sectorial propio9.

Preocupa que una falla detectada y solucionada en 2019 se replique en 2021 en el mismo territorio y por alguna de las administraciones implicadas. Desde las asociaciones creemos importante:
  • alertar a las administraciones sobre los efectos de la falta de un mecanismo que garantice licitar en igualdad de condiciones
  • proponer que se aplique un “convenio de referencia de mínimos” mientras se consigue la creación de un convenio propio
  • hablar con sindicatos y empresas del sector para que entablen las negociaciones necesarias para redactar y aprobar un convenio que tenga en cuenta las peculiaridades de los servicios GLAM.
 
El gran problema: falta de músculo para implantar un marco regulatorio sectorial
Los convenios laborales regulan aspectos laborales básicos en materia de funciones, horarios, retribuciones, conciliación familiar, etc. Al carecer de convenio propio se recurre al de otros ámbitos (oficinas y despachos, ocio, intervención social, artes gráficas...) que no están adecuados a nuestras realidades. Recurrir a marcos regulatorios no adecuados dificulta tanto la correcta valoración de costes como la selección del personal y acaba propiciando situaciones que perjudican a todos los agentes implicados: contratadores de origen (muchas administraciones, sobre todo las locales), contratadores de intermediación (empresas de servicios) profesionales de la información y a la ciudadanía como destinataria final de los servicios. Tomar conciencia del problema y conseguir visibilidad como sector es fundamental para intentar negociar un marco propio que se adapte a nuestra idiosincrasia.

Para crear o modificar un convenio laboral es necesario que sindicatos y empresas lleguen a un acuerdo. Es cierto que donde se ha producido concentración de trabajadores (BNE, Azkuna, Ubik o la Red de Bibliotecas de Las Palmas) las presiones sindicales han forzado nuevas condiciones que han mejorado situaciones (jornadas excesivas, categorías laborales específicas, salarios muy bajos, carencia de pluses...) pero sin solucionar el problema de fondo: la carencia de un marco de referencia laboral propio.

Somos un colectivo que no concentra gran número de trabajadores en un mismo centro, la tasa de temporalidad es muy elevada y carecemos de un tejido empresarial significativo por lo que habitualmente estamos infrarrepresentados en sindicatos y organizaciones empresariales y no participamos en las negociaciones. Como sector (los profesionales a través de los sindicatos y las empresas como colectivo con personalidad propia) necesitamos ganar representatividad para dar a conocer las particularidades de nuestros perfiles profesionales para que sean tenidos en cuenta en la redacción del marco laboral. Es un movimiento que debemos realizar como sector, al unísono, porque de la misma manera que no se reconoce a los profesionales, tampoco se visualiza la existencia de un conjunto empresarial definido y reconocido como interlocutor válido. En las asociaciones creemos que debemos conseguir que nuestras reivindicaciones sean atendidas por los sindicatos y que las empresas deben unirse para no ser diluidas entre las más potentes y generalistas a las que no les conviene definir ni perfilar el nicho de mercado.

La contratación pública socialmente responsable.
La Comisión Europea ha publicado un informe10 que recoge casos de buenas prácticas sobre cómo los compradores públicos han implementado la contratación pública socialmente responsable (SRPP socially responsible public procurement), con el fin de promover oportunidades de empleo, trabajo decente, inclusión social, accesibilidad, comercio ético, diseño para todos, a la vez que se logra un mayor cumplimiento de los estándares sociales. Adoptar criterios de compra pública socialmente responsable exige a los compradores que miren más allá del precio y la calidad de los productos o servicios que desean adquirir y que también consideren cómo se produce y obtiene un producto o servicio. Al utilizar su poder adquisitivo para optar por bienes y servicios que generen resultados sociales positivos, pueden hacer una contribución importante al desarrollo sostenible. Tanto el sector público como el privado reconocen cada vez más la necesidad de abordar los tres pilares de la sostenibilidad (social, ambiental y económico) en las adquisiciones. La contratación pública socialmente responsable influye en el mercado en general tanto en el lado de la demanda como en el de la oferta. FESABID considera prioritario concienciar a los responsables políticos sobre esta realidad.

Las Directivas de contratación pública de 201411 dejan claro que los aspectos sociales pueden tenerse en cuenta a lo largo del ciclo de contratación, desde la consulta preliminar del mercado, pasando por el uso de reservas y el régimen ligero, hasta los criterios de adjudicación social y las condiciones de ejecución del contrato. Los compradores públicos de toda Europa están comenzando a aprovechar estas oportunidades y a demostrar un impacto social real en sus compras. A pesar de ello, los Estados miembros aún no están explotando plente las posibilidades de la contratación pública como herramienta estratégica para apoyar los objetivos de la política social.
 
Acciones emprendidas desde ALDEE: hacia un modelo de contratación pública socialmente responsable
Gipuzkoa es un territorio en el que las externalizaciones han sido traumáticas y todos los agentes implicados son conscientes de la necesidad de buscar soluciones de futuro. ALDEE, la asociación profesional de Euskadi, combina su conocimiento de la situación con su posición equidistante y neutral entre los diferentes protagonistas y su iniciativa de puesta en marcha de un proceso piloto para establecer un convenio sectorial que garantice una contratación pública en igualdad de condiciones para todas las partes ha sido bien acogida por todos los agentes implicados. Las acciones realizadas hasta el momento han sido:
  • reunión con todos los sindicatos para exponerles la necesidad de un convenio colectivo propio y solicitar su ayuda.
  • invitar a las empresas del sector a juntarse para no ser diluidas entre las más potentes y generalistas a las que no les conviene definir ni perfilar el nicho de mercado12.
  • poner en contactos a empresas y sindicatos para afrontar la negociación del convenio.
  • exponer a las administraciones la necesidad de establecer medidas correctoras en sus pliegos de condiciones y explicar los beneficios de un marco regulatorio propio que garantice una contratación pública socialmente responsable.
La experiencia de ALDEE en Gipuzkoa servirá de modelo para futuras actuaciones lideradas por FESABID.
 
FESABID y ALDEE: hacia un modelo de contratación pública socialmente responsable
 
Desde las asociaciones y colegios profesionales podemos facilitar la interlocución entre administraciones, empresas, profesionales y sindicatos para construir un modelo de externalización que fortalezca el sector de la información en España y por eso en FESABID se ha constituido un grupo de trabajo interno que ha iniciado las siguientes acciones:
  • análisis de los distintos convenios colectivos a los que se adscriben a los profesionales contratados de nuestro sector para conocer la situación real.
  • valoración de la adecuación de dichos convenios a nuestra realidad profesional y acordar, si se considera necesario, negociar un convenio propio
  • establecimiento de contactos con los agentes implicados en una posible futura negociación: sindicatos, empresas del sector, trabajadores.
  • acompasar las actuaciones al ritmo de las negociaciones colectivas para aprovechar los momentos en los que es posible incidir en los convenios porque se encuentran vencidos
  • Interlocución con las administraciones para exponer las ventajas de la contratación pública socialmente responsable.

 
Veremos.
 
Referencias
1Juárez-Urquijo, Fernando (2019). “Algunas reflexiones sobre el marco de contratación en bibliotecas públicas”. Anuario ThinkEPI, v. 13, e13b04. https://doi.org/10.3145/thinkepi.2019.e13b04
2Jornadas Españolas de Información y Documentación 2019 http://www.fesabid.org/barcelona2019 . Muchas veces nos preguntamos para que sirven las jornadas y los congresos profesionales. Creo, espero que los cómites ciéntíficos no se enfaden, que lo mejor de esas reuniones profesionales es su carácter social, esos encuentros cotidiante improbables que propician.
3https://www.fesabid.org/
4Asociación vasca de profesionales de archivos, bibliotecas y centros de documentación
5Con la recesión económica de 2008 el número de externalizaciones en el ámbito municipal español ha aumentado pero sin la existencia de registros oficiales sobre el tema es complejo analizar el fenómeno.
La capacidad gerencial en los casos de externalización de servicios. Un análisis de las habilidades de los actores públicos y privados en el ámbito local In book: ANUARIO DE DERECHO MUNICIPAL 2019. Marcial Pons ediciones jurídicas y sociales, s. a.
6https://www.defensordelpuebloandaluz.es/reclamamos-el-establecimiento-de-criterios-objetivos-para-la-externalizacion-del-sector-publico
7https://www.contratacion.euskadi.eus/w32-kpeperfi/es/contenidos/anuncio_contratacion/expjaso31688/es_doc/es_arch_expjaso31688.html?ruta=http://www.contratacion.euskadi.eus/w32-kpeperfi/es
8https://www.tabakalera.eus/es/ubik-reabre-sus-puertas-la-ciudadania
9PLIEGO DE CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS PARTICULARES QUE HABRÁ DE REGIR LA LICITACIÓN, MEDIANTE PROCEDIMIENTO ABIERTO, PARA LA CONTRATACIÓNDEL SERVICIO DE ATENCIÓN EN SALA EN UBIK,ESPACIO DE BIBLIOTECA DE CREACIÓN DE CENTRO INTERNACIONAL DE CULTURA CONTEMPORÁNEA, S.A https://www.contratacion.euskadi.eus/w32-kpeperfi/es/contenidos/anuncio_contratacion/expjaso23236/es_doc/adjuntos/clausulas_admin_particulares1.pdf?rand=84718
10Making socially responsible responsible public procurement work. 71 good practice cases https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/69fc6007-a970-11ea-bb7a-01aa75ed71a1
11DIRECTIVA 2014/23/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJOde 26 de febrero de 2014 relativa a la adjudicación de contratos de concesión https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0023&from=EN
12Gracias a la iniciativa de ALDEE se acaba de constituir GALDE: Asociación Empresarial de Archiveros, bibliotecarios y Centros de Documentación de Gipuzkoa. Entre sus objetivos “ fomentar la calidad del trabajo que, por diferentes motivos, se está difuminando cada vez más debido a la degradación conceptual y laboral. Esta situación ha generado un deterioro de las condiciones de trabajo, intrusismo, deslocalización, escasa profesionalidad... En la Asociación Empresarial trabajaremos por el fortalecimiento de la profesionalidad y la mejora de las condiciones laborales en nuestro territorio”. http://www.ereiten.eus/berria/galde-gipuzkoako-artxibozain-liburuzain-eta-dokumentazio-guneen-enpresaburuen-elkartea/

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